La transposabilité du modèle danois de flexécurité

Au mois de février 2005, Jean Claude Barbier du Centre d'études de l'emploi du CNRS, constate qu' « une véritable vogue du « modèle danois », supposé combiner sécurité et flexibilité, s'est emparée de la France, [touchant] les milieux politiques, administratifs et académiques ».[1] Cet intérêt suscité par la « découverte tardive » de la flexicurité en France sera renforcé par l'érection par la Commission européenne  de la flexicurité au rang au rang de stratégie pour l'ensemble des pays-membres[2]. Il donnera lieu, trois ans plus tard - le 28 février dernier - à la publication d'un rapport sur la Flexicurité en Europe, à la demande du premier ministre français, convaincu de la nécessité d' « engager une profonde modernisation de notre marché du travail ». Toutefois les nombreuses spécificités du modèle  ont conduit à en réévaluer la congruence et donné lieu à des travaux d'adaptation aboutissant à différentes déclinaisons de la flexicurité.

L'attrait du modèle danois réside dans la croyance de l'existence d'un « miracle danois » dont la flexicurité serait la clé.  Le Danemark a en effet réussi un exploit remarquable : celui de réduire son taux de chômage de moitié, en cinq ans (de 12 à 6%, entre 1993 et 1998).  Cette réussite fulgurante a fasciné les autres pays européens en quête de solution à leurs problèmes de chômage et a vite fait de la flexicurité danoise, un « modèle idéal » de gestion du marché de travail. Il en est résulté des louanges constantes - avec quelques critiques - de la capacité du Danemark à inverser la courbe du chômage des jeunes, introduire une « activation » des demandeurs d'emploi désormais responsables de leur propre recherche d'emploi, écourter les périodes d'indemnisation qui passent de 9 à 4 ans maximum, le tout dans un consensus politique, social et syndical et en respectant les critères de Bruxelles quant aux dépenses publiques. Cependant si de tels indicateurs économiques sont « idéaux », ils n'en demeurent pas moins liés aux spécificités du Danemark (1) et à des choix discutables de politiques publiques (2).

1- Un petit pays cohérent, relativement riche et homogène

Dans Apprendre vraiment du Danemark, J. Barbier met en garde contre « l'image du « miracle danois » qui circule en France à des fins de légitimation de projets de réformes » puisqu'elle ne résiste pas à une analyse empirique précise de la société danoise. Le premier point soulevé par Barbier est celui de l'importance de l'emploi public au Danermark (31% de la population active en 2004). Un autre pourrait être celui de la grande mobilité que permet un pays dont la plus grande longueur est de 200 kms contre 1000 kms pour la France, par exemple. Cette mobilité est encore renforcée par une faible incidence du chômage de longue durée et la sécurité des revenus et des trajectoires professionnelle sur la durée. D'où une grande capacité d'adaptation des entreprises et des particuliers, qui, grâce à la force des partenariats sociaux (et la confiance sociale qui en ressort, venant s'ajouter à la confiance que les salariés ont dans les caisses de chômage qu'ils gèrent eux-mêmes), jouissent d'une grande flexibilité du travail alliée à une sécurité de l'emploi qui se répartit sur plusieurs emplois assurés dans une trajectoire professionnelle, dans le cadre des valeurs de l'universalisme et de l'égalité. Une situation que l'auteur juge aux antipodes de la situation française. A cela s'ajoute une faible inégalité des salaires et une part inférieure des emplois de mauvaise qualité. Aussi pour Barbier, la question essentielle devient-elle, non pas pourquoi la flexicurité fonctionne au  Danemark mais plutôt « pourquoi n'y a-t-il pas au Danemark de « précarité de l'emploi», ni de « précarité » tout court ? ».

Barbier explique l'absence de précarité par une obligation réciproque de résultat et la confiance. Se référant au compromis de septembre 1899 (Septemberforliget) entre partenaires sociaux, sous la forme d'un « consensus conflictuel », il présente un système danois cohérent, exhaustif et fonctionnel qui, contrairement à la réputation de « l'activation universelle », en articulant avec une indemnisation généreuse à longue durée des « offres d'activation » (formation, stage en entreprise, contrat aidé dans le public ou le privé, prestation longue de conversion, activation associée au statut de handicapé) à des moments donnés, avec un taux d'activation d'environ un tiers pour les chômeurs de plus d'un an.  Il insiste toutefois pour rappeler que c'est l'assurance d'un soutien généreux et de longue durée au revenu qui est décisif pour éviter une « précarité » à la française.

Un autre élément essentiel du « modèle danois » est l'universalité des règles qui, loin de ne s'intéresser qu'à la flexibilité des contrats, s'applique à tous les niveaux de la relation travail, donnant lieu à un droit commun du travail basé sur une protection collective négociée égalitaire. Que ce soit au niveau du public ou au niveau du privé, les mêmes règles de droit du travail, de protection contre le licenciement, de préavis, de temps de travail, etc., s'appliquent et sont décidées des conventions collectives négociées et des accords d'entreprise de plus en plus importantes dans le système de relations professionnelles.

De ces développements particuliers, il s'ensuit une cohérence exceptionnelle qui invite à s'intéresser aux « arrangements institutionnels » responsables dudit « miracle danois ».

2- Des choix institutionnels discutables

Si la flexicurité danoise semble avoir la faveur des dirigeants européens ainsi que celle de l'OCDÉ ou de la Banque Mondiale, elle peine à convaincre le Fonds Monétaire International. Dans son rapport annuel de 2006, le Fonds s'interroge sur un modèle danois pour tous,[3] s'intéresse au coût d'une administration publique si importante et conclut au caractère problématique de certaines de ses politiques.

La première inquiétude du Fonds tient à l'importance de l'administration publique. Le rapport rappelle, de manière fort juste, que le succès du système danois dépend considérablement d'un public-spiritedness très fort, absent dans la plupart des pays et qui est très coûteux à maintenir. Ainsi en 2004, le Danemark a dépensé la plus forte pension de PNB en indemnisation et en politiques d'activation du marché du travail de l'UE-25 ou de l'OCDÉ. Une situation qui ne changera pas de sitôt puisque, selon J. Barbier, après la réforme de 1994, le Danemark innove à nouveau pour aller dans un sens encore plus radical de simplification (fusion prévue des fonctions emploi des communes et du service public de l'emploi (AF Arbejdsformidlingen)) dans le cadre d'une grande réforme visant à restructurer et diminuer les niveaux de collectivités  locales (Strukturreform).

Une autre question importante soulevée par le FMI concerne les taux de participation du Danemark, définitivement supérieurs au reste de l'Europe. En y regardant de plus près, on constate que ces taux sont liés à une plus grande participation à l'économie des plus jeunes et des plus vieux. Le Graphique 1 ci-dessous compare les taux de la Belgique, de la France, de l'Allemagne, du Danemark et de l'UE-15 en 2005.

Graphique 1: Taux de participation par groupes d'âge. Source : Eurostat

On y remarque un taux d'emploi de 62.3% des jeunes de 15-24 ans par rapport à la moyenne de 39.8% pour l'UE-15. Cette forte participation est due au fait que l'obligation de scolarité au Danemark est bien moins exigeante (neuf ans seulement) et qu'il y est parfaitement légal d'employer à temps plein des enfants de 15 ans.  La question semblerait alors de savoir si le fait de laisser l'école plus tôt est un comportement recommandable. L'augmentation considérable du travail des plus vieux n'est pas moins problématique, d'autant que la forte croissance de la main d'œuvre active ne s'est pas traduite par une amélioration mais une dégradation de la parité du pouvoir d'achat du Danemark (cf. Graphique 2 ci-dessous)

Graphique 2: Evolution de la parité du Pouvoir d'achat. Source OCDE

Ainsi le FMI insiste-t-il pour rappeler que si le modèle de flexicurité danois a bien marché et contribué au faible taux de chômage du Danemark, il implique des indemnisations coûteuses et des politiques actives sur le marché du travail qui le rend moins applicable aux pays avec un taux de chômage élevé et un modèle de finances publiques différent. Le Fonds nuance toutefois que le modèle mérite d'être étudié par les autres pays comme moyen d'augmenter la flexibilité  de leur marché du travail. Dans le même ordre d'idées, le rapport Flexicurité en Europe conclut à la difficulté, voire l'impossibilité d'une transposition du modèle danois en France :    « la "flexicurité" apparaît moins comme un modèle transposable entre pays qu'une stratégie pertinente pour chacun des partenaires européens. » Il rappelle, fort à propos, que pour la Commission européenne il ne s'est guère agi « de proposer un modèle de marché du travail ni une stratégie politique uniques » mais plutôt d'inciter chaque État membre à entreprendre les changements adaptés à ses spécificités propres. D'où une nécessaire adaptation aux situations particulières des pays intéressés.

[1] Apprendre vraiment du Danemark, p. 1.

[2] Flexicurité en Europe, p 7.

[3] Paul Hilbers, Robert Tchaidze, and Jianping Zhou, "Danish for All? Balancing Flexibility with Security: The Flexicurity Model",  in  Denmark: Selected Issues, 8 septembre 2006

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